上海工業用地減量化機制 被動的用地更新

2016/06/22 09:10 來源: 搜狐焦點產業新區 作者:東方早報 評論

  隨著上海經濟發展由2000年到2007年GDP雙位數的增長,逐步回落到8%~10%區間,郊區工業用地的“躍進”式擴張到2007年也基本緩和——上海的工業倉儲用地出讓面積由此前每年20-50平方公里的增長規模,回落到10-20平方公里的年增長規模。2008年以后,上海經濟轉型發展和調整產業結構的實際需求,導致大量存量工業用地的更新成為必要。

  工業用地的更新是城市更新的一種類型。一個直接的認識是,大量零星工業用地承載了過于低端和污染的企業,并且對于上海經濟可持續發展的貢獻不大,只有將這部分用地上的功能強制置換為其他用途,才能夠實現總體建設用地的平衡和環境的可持續。城市更新,從字面上理解是城市新陳代謝的過程,究其本質,則是由供需關系所驅動的用途置換和建成環境的改變。前者如工業廠房改為商業綜合體,后者如將低矮的老公房改為高層公寓,建筑的用途、高度、容積率等所發生的變化都屬于更新。

  工業用地減量化——被動的用地更新

  規劃和土地管理部門在2015年進一步明確“198用地”減量化作為實現“負增長”的重點,計劃2015年至2017年“198區域”建設用地減少20平方公里。

  如果一塊土地的實際用途所產生的價值長期低于市場期望,則其自然處于待更新的狀態,而目前處于產業轉型升級進程中的上海,大部分舊工業用地也都因為土地價值有待釋放,已經或正在經歷更新的過程。在上海目前的土地政策框架內,工業用地更新的主要路徑包括轉型和退出兩種。前者是指土地依然用于工業以及和工業相近的用途,如研發、總部辦公等,后者則是指轉向商業、居住等其他用途。

  然而,目前上海以行政手段推進的郊區零星工業用地的減量化,是一種被動的工業用地更新,其機制不完全與上述的市場化推動的更新相同。這個過程起源于上海2006年左右開始推進的“兩規合一”工作,即城市總體規劃與土地利用規劃的銜接和統一,其關鍵在于更有效的管控建設用地的存量和增量。對于工業用地存量較大的上海,這意味著要對無序的工業用地擴張進行更嚴格有效的管理。

  在“兩規合一”的進程中,上海的城市規劃部門和土地管理部門合并為一個部門,并以編制《上海市土地利用總體規劃(2006-2020)》和《上海市工業用地布局規劃(2009-2020年)》為契機,對工業用地進行分類管理。分類的方法則基于三條控制線的劃定,即產業區塊范圍控制線、基本農田保護控制線、城鄉建設用地范圍控制線。其中,產業區塊范圍控制線是指,通過工業布局規劃所劃定的104個“產業區塊”的用地邊界控制線,簡稱“104區塊”。三條控制線的后兩條線,則分別界定了非建設用地中需要嚴格保護的部分,亦即國家政策托底的基本農田,以及建設用地中集中連片的部分,即“集中建設區”,簡稱“集建區”。其結果是,產業區塊范圍控制線將全市的工業用地分為產業區塊內和產業區塊外兩種類型。對于產業區塊外的用地,又根據“集建區”的劃分分為兩類。集建區以內產業區塊范圍以外的195平方公里工業用地被稱為“195區域”,而位于集建區外產業區塊以外的198平方公里工業用地被稱為“198區域”。

  根據以上分類,全市工業用地被分為“104區塊”、“195區域”和“198區域”。這個規劃上的分類,其內在的政策邏輯有二,一是促使“195區域”的制造業和其他工業用途要向“104區塊”內集中,同時推動“195區域”的產業調整和土地用途轉換。二是原則上要將位于集中建設區以外的“198區域”全部退耕復墾。本文所指的大量郊區零星工業用地均可被歸為“198區域”。根據市委書記韓正在2014年上海市第六次規土工作會議上提出的上海全市建設用地“負增長”的要求,規劃和土地管理部門在2015年進一步明確“198用地”減量化作為實現“負增長”的重點。計劃2015年至2017年“198區域”建設用地減少20平方公里。

  減量化的政策框架和實施路徑

  為了避免因減量化造成的優秀企業流失,降低鎮級行政主體因此而承擔的損失,在政策制定時也給予了一定的彈性。

  “198區域”的減量化如何實現,由誰推進?由于“198區域”減量化工作(下稱“減量化”)的急迫性,減量化基本依靠行政力量推進,通過自上而下,逐級分解減量化指標,分近遠期逐步實現減量。工業用地減量化指標從市級分解到區級,再從區級分解到鎮級行政主體,鎮主體作為最小單位,落實具體指標。在具體的操作過程中,減量化指標分解通過制定相應規劃和分解方案推進。市級層面,經信委負責制定產業區塊外產業結構調整轉型規劃,規土局結合土地整治和減量化指標,制定郊野單元規劃,根據各項規劃確定近期被減量的企業和用地。減量指標的確定因關系到“大盤子”的統籌,通常是上下平衡、多次反復的結果。為了鼓勵各級地方政府完成減量任務,政策允許地方自下而上,自提指標,超額完成指標的則給予獎勵。

  同時,為了避免因減量化造成的優秀企業流失,降低鎮級行政主體因此而承擔的損失,在政策制定時也給予了一定的彈性。如經信委出臺政策,保留一些“195區域”和“198區域”內較好的企業,將其由零星工業用地置換到規劃工業園區,給企業的在地發展創造新機會。再如,上海市規劃與土地資源管理局發布的《郊野單元(含郊野公園)實施推進政策要點(一)》中規定“在集建區外實現現狀建設用地減量化的,可獲得類集建區的建設用地規劃空間……類集建區的空間規模原則上控制在減量化建設用地面積的1/3以內”。這里所說的“類集建區”,實際上是一種落實在建設用地指標上的空間獎勵,即根據減量化情況,在集中建設區以外也給予一定比例的建設用地指標,在一定程度上平衡各區縣和街道鎮因此而承擔的土地損失。

  雙重壓力下的郊區鎮工業用地減量

  鎮一級的主體所承擔的壓力最 大 ,他們在面臨工業用地減量指標壓力的同時,也面臨鎮域經濟轉型的壓力。

  在逐級分解的減量化政策目標體系里,鎮一級的主體所承擔的壓力最 大 ,他們在面臨工業用地減量指標壓力的同時,也面臨鎮域經濟轉型的壓力。然而,根據每個鎮實際的經濟發展水平、財政收支和產業結構情況,落實減量化任務帶給他們的損失和收益卻截然不同。為理解鎮為主體的減量化落實情況,本研究選擇四個典型的郊區鎮進行分析。其中青浦的華新鎮、寶山的羅店鎮均屬于近遠郊之間的新市鎮,工業基礎較好,區位條件相對優越,人口在10萬以上。而青浦的金澤鎮、松江的新浜鎮則屬于市域外圍的遠郊新市鎮,在全市層面承擔生態保護、農業生產的任務,人口較少。

  結合四個鎮對自身條件和政策趨勢的判斷,他們對減量化帶來的財政收入損失、政策紅利均有各自考慮,因此在減量化過程中也采取了不同策略。其中,新浜鎮是特色農業經濟轉型助推產業結構調整與土地減量化,閑置低效產業用地較多,市、區、鎮政府高度重視與支持,爭取到資金政策、“三農”政策、產業結構調整政策等政策補助,轉型積極性高。華新鎮的特殊區位優勢,使其城市功能提升的需求較大,如區域總體功能提升、重大項目落戶的需求。因此,鎮主體積極推進減量化,處于“198區域”的重點企業通過用地指標騰挪,移至“104區塊”中,取得用地開發權。而羅店鎮和金澤鎮的減量積極性有限。羅店鎮為探索式調整轉型,由于其產業基礎好,且“198區域”中的企業經營狀況較好,減量化遇到困難,近期減量比例很低。金澤屬于被動式調整轉型。由于面臨生態環保壓力,全鎮域禁止發展工業,因此原有的“198區域”工業企業需要退出鎮區,即使位于“104區塊”和“195區域”的工業企業也需要轉型或退出,鎮域產業缺乏發展動力。

  綜合來看,各個鎮在減量化過程中也遇到共性問題。一方面,鎮主體推進減量化遠期阻力大。以新浜鎮為例,其減量化策略為近期首先將集建區和工業園區外,能耗大、有污染、效益差的企業進行減量化;遠期針對搬遷難度較大、效益較好的企業進行減量化。因此,“198區域”的減量化并不是鐵板一塊,結合用地的權屬和區位,鎮主體遠期推進減量化的阻力會越來越大。近期均從集建區外工業區外的集體用地開始減量,遠期減量化將涉及集建區外工業區內的集體土地和國有用地,大部分為企業自建廠房,必須完成動遷和騰地,減量化的阻力會依次增大。

  另一方面,政策“造血機制”具有一定風險。在政策制定時也給予了一定的彈性,如提出“類集建區”的規劃空間獎勵,即根據減量化情況,在鎮域的集中建設區外給予一定比例的建設用地指標,給鎮級主體留有平衡減量成本余地。類集建區的用地原則為,工業用地近期以轉向倉儲物流為主,遠期逐步向商辦、研發等產業轉變。主要發展休閑、旅游、度假等現代服務業。“一減一增”看似實現了空間騰挪和土地集約,卻忽略了交易成本。一是,限時減量使得本應通過市場機制淘汰的企業獲得補償,且類集建區實施過程中有部分土地需要征用,產生費用。二是,原則上一些經評估可以保留的企業,可以搬遷至類集建區,但搬遷成本和土地指標騰挪的時差,導致企業生產受到嚴重影響。三是,未來新增用地的土地租金收入和招商后的產出收入均具有較大的變數。

  上海市工業減量化更新的三點建議

  建議從地方發展的實際需求角度出發,在可行性評估的基礎上,賦予街道鎮一定的減量指標裁量權。

  結合以上上海市工業用地減量化的瓶頸,以及國外大都市在工業用地管理方面的經驗,建議上海在針對減量化推進的過程中,著力改善地方政府治理關系,對全市工業用地,特別是零星工業用地的供需進行評估,形成工業用地更新和減量的基準,并采取分區引導的方式推進實施。具體提出以下三點建議。

  第一,減量化的裁量權下沉。減量化指標的確定和落實過程是自上而下、逐級分解,最終的減量化執行結果取決于地方行政主體在既定的政策框架內的“議價”能力,其間產生大量的交易成本。建議從地方發展的實際需求角度出發,在可行性評估的基礎上,賦予街道鎮一定的減量指標裁量權。此處,筆者建議上海借鑒《大倫敦規劃》中對工業用地的規劃管理方法。該規劃在保障全市層面的戰略性工業用地的前提下,將各基層政府的工業用地減量依其工業用地占比高低等指標,采取差異化方式進行。工業用地占比高的區,釋放量依靠發展規劃確定,自由裁量空間較小;相反占比低的區,則自由裁量空間較大。

  第二,評估街道鎮的減量化損益。作為減量化政策的實施對象,減量化會導致各個鎮不同的損益情境,主要視乎三個來源的收益。首先是導致原有納稅工業企業的變動,從而對鎮產生經濟收益影響。其次是土地收益,工業用地減量化所帶來的政策性土地指標補償,基本按照“拆三還一”的政策配置,而這些建設用地又因類集建區的選址產生不同的級差收益。最后是政策紅利。即減量化過程中,從政府各條線取得的配套政策和專項資金,比如針對淘汰落后產能的“產業結構調整專項補助”,針對產業轉型的“上海市產業轉型升級發展專項資金”等。結合以上三個收益變動項,可以綜合評估各街道鎮的“減量化損益”,反映減量化執行的難易程度,為制定分類執行政策提供依據。

  第三,充分監測工業用地的市場環境。目前上海的工業用地調整,對于全市“195區域”和“198區域”形成了“轉型或消滅”的二元思維,而對于區域轉型和用地減量后的土地用途和地方經濟發展方向沒有進行具體的研究和指引。轉型和減量作為強制性任務和指標,按照層級分配,沒有充分對接實際的用地需求,特別是工業和倉儲物流用地的需求。隨著經濟結構調整步入理性區間,上海的產業升級不必然會導致每個局部地區工業用地量的減少;相反,必要的都市工業反而會成為全球城市的有力支柱。為了能夠充分了解供需關系,建議加強各行業對于工業用地的需求分析,取得現狀全口徑工業用地的空置率數據(目前僅有市級工業園區),并且開展各區縣工業用地的需求監測和評估。

  (作者系上海市城市規劃設計研究院發展研究中心工程師)

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